林北發(fā)〔2014〕171號

國家林業(yè)局關(guān)于深化三北防護林體系建設(shè)改革的意見

各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳（局），內(nèi)蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工（林業(yè)）集團公司，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)局，國家林業(yè)局各司局、各直屬單位：

    三北防護林體系建設(shè)工程（以下簡稱“三北工程”）是我國生態(tài)修復(fù)的標志性工程，開創(chuàng)了我國生態(tài)建設(shè)的先河，取得了巨大的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步深化三北防護林體系建設(shè)改革，創(chuàng)新工程建設(shè)體制機制，加快推進工程治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷增強工程建設(shè)動力，全面實現(xiàn)工程建設(shè)目標，更好地促進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)，現(xiàn)提出如下意見。

    一、深化三北工程建設(shè)改革的重大意義

    1.工程建設(shè)成就顯著。經(jīng)過30多年的持續(xù)建設(shè)，三北工程累計完成造林保存面積2647萬公頃，建設(shè)區(qū)森林覆蓋率由5.05%提高到12.4%,改善了生態(tài)環(huán)境，保障了人民生產(chǎn)生活，拓寬了生存發(fā)展空間，為促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作出了突出貢獻。

    2.工程建設(shè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。目前，三北地區(qū)沙化土地面積占全國沙化土地面積的83%，水土流失面積占全國水土流失面積的40%；造林立地條件越來越差，治理難度越來越大；退化防護林的比重較高，生態(tài)治理體系不健全，治理能力較弱，制約著三北工程進一步發(fā)展，難以適應(yīng)三北地區(qū)生態(tài)改善的需要。

    3.深化改革意義重大。三北工程面臨的挑戰(zhàn)，在林業(yè)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域具有廣泛的代表性?？茖W(xué)布局工程建設(shè)，完善政策制度，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，加強組織管理和資源保護，健全三北工程治理體系，全面提升生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)治理能力，必須依靠改革。進一步深化三北工程建設(shè)改革，是增加生態(tài)產(chǎn)品供給，推動生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)建設(shè)的迫切需要；是改善三北地區(qū)生態(tài)環(huán)境，維護國家生態(tài)安全的重要舉措；是促進經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的必然要求。

    二、指導(dǎo)思想、基本原則

    4.指導(dǎo)思想。高舉中國特色社會主義理論偉大旗幟，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，以建設(shè)生態(tài)文明為總目標，以改善生態(tài)改善民生為總?cè)蝿?wù)，以全面深化改革為總動力，以植樹造林為重點，以質(zhì)量效益為中心，以提高防護林生產(chǎn)力為前提，創(chuàng)新工程建設(shè)體制、機制，進一步解放和釋放防護林建設(shè)生產(chǎn)要素活力，建立穩(wěn)定高效的防護林體系，構(gòu)筑我國北方綠色生態(tài)屏障，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢作出貢獻。

    5.基本原則。堅持生態(tài)優(yōu)先，生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益相結(jié)合；堅持保護先行，保護、建設(shè)、提高相結(jié)合；堅持質(zhì)量第一，數(shù)量與質(zhì)量相結(jié)合；堅持科學(xué)造林，宜林則林，宜灌則灌，宜草則草，自然恢復(fù)與人工治理相結(jié)合；堅持深化改革，政府主導(dǎo)與市場配置相結(jié)合；堅持改善民生，生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好相結(jié)合。

    三、認真落實規(guī)劃任務(wù)

    6.按規(guī)劃組織實施工程建設(shè)。各地要切實落實三北工程總體規(guī)劃和分期規(guī)劃，做到規(guī)劃、計劃、實施方案、作業(yè)設(shè)計相銜接。各級林業(yè)主管部門要認真編制工程建設(shè)分期規(guī)劃，報同級人民政府審批，納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展計劃。重點項目依據(jù)規(guī)劃和國家年度計劃編制實施方案，按程序?qū)徟鷤浒?。年度作業(yè)設(shè)計嚴格履行上報審批程序。各省級林業(yè)主管部門要將規(guī)劃執(zhí)行情況納入生態(tài)建設(shè)考核體系，加大對規(guī)劃執(zhí)行的考核，定期對規(guī)劃實施進行督查、評估和通報，確保規(guī)劃任務(wù)按期完成。

    7.合理布局工程建設(shè)。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進三北防護林體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2009〕52號）和國家林業(yè)局《推進生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要（2013—2020年）》（林規(guī)發(fā)〔2013〕146號），集中力量抓好200個左右的縣級防護林建設(shè)，盡快形成區(qū)域性防護林體系。在風(fēng)沙區(qū)和西北荒漠區(qū)，加快沙化土地治理步伐，嚴守沙區(qū)植被紅線，構(gòu)筑北方生態(tài)防沙帶。在科爾沁沙地、毛烏素沙地、呼倫貝爾沙地、渾善達克沙地等重點沙區(qū)，建設(shè)一批針闊混交的百萬畝防風(fēng)固沙林基地。在河西走廊、柴達木盆地、天山北坡谷地、準噶爾盆地南緣、塔里木盆地周邊、阿拉善地區(qū)等荒漠和綠洲，建設(shè)一批以灌草為主的百萬畝荒漠綠洲防護林基地。在黃土高原丘陵溝壑區(qū)，治理水土流失面積40萬平方公里以上，構(gòu)筑黃土高原生態(tài)屏障。在晉西北、晉陜峽谷、涇河渭河流域、湟水河流域等重點水土流失區(qū)，組織實施好黃土高原綜合治理林業(yè)示范建設(shè)項目，建設(shè)一批以生態(tài)經(jīng)濟兼用樹種為主的百萬畝水土保持林、水源涵養(yǎng)林基地。在東北華北平原農(nóng)區(qū)，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件為重點，建設(shè)、更新、提高相結(jié)合，保護農(nóng)田5億畝，構(gòu)筑高效穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)防護林體系。在松嫩平原、松遼平原、海河流域平原農(nóng)區(qū)，建設(shè)一批以闊葉樹為主的百萬畝農(nóng)田防護林基地。

    四、科學(xué)營造防護林

    8.科學(xué)配置防護林結(jié)構(gòu)。堅持農(nóng)林水牧結(jié)合，以水定林，山水林田湖統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一保護，建設(shè)功能完善、效用互補的生態(tài)體系；堅持喬灌草結(jié)合，建設(shè)以森林植被為主體、林草結(jié)合的防護林體系，在年降水400毫米以下的地區(qū)以灌草為主；堅持多林種結(jié)合，以防護林為主，建設(shè)生態(tài)經(jīng)濟型防護林；堅持多樹種結(jié)合，以鄉(xiāng)土適生樹種為主，營造多種形式的抗旱混交林；堅持封、飛、造結(jié)合，在深山遠沙以封育為主，在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村周圍和交通沿線，大力營造生態(tài)景觀防護林，形成城鄉(xiāng)一體化綠化格局。

    9.加強防護林經(jīng)營。將防護林經(jīng)營納入工程建設(shè)內(nèi)容，依據(jù)防護林的保護對象和防護目的，制定防護林經(jīng)營方案。依據(jù)全國退化防護林修復(fù)總體部署，在先行試點的基礎(chǔ)上，盡快啟動三北五期工程退化林分修復(fù)項目，制定退化林分修復(fù)管理辦法和技術(shù)標準，完善政策措施，優(yōu)先滿足退化林分修復(fù)采伐指標，加快推進三北地區(qū)退化林分修復(fù)工作。

    10.鞏固建設(shè)成果。堅持建設(shè)和保護并重，依法治林，嚴厲打擊亂砍濫伐、毀林開墾、非法征占用林地等違法行為。明確管護責任，落實管護資金，強化管護隊伍，健全管護設(shè)施，積極推行協(xié)議管護、委托管護等方式。加強林業(yè)有害生物防治，嚴格保護森林資源，鞏固工程建設(shè)成果。開展對工程區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，建立生態(tài)風(fēng)險評估制度。積極推廣禁牧、輪牧、休牧，從源頭上控制風(fēng)沙和水土流失危害。

    11.大力發(fā)展民生林業(yè)。在有效治理和嚴格保護的基礎(chǔ)上，利用防護林優(yōu)勢資源發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。在有條件的地方優(yōu)先發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟兼用樹種，建設(shè)特色經(jīng)濟林、用材林、碳匯林基地，加快形成一批有影響力、帶動力、輻射力、經(jīng)濟效益顯著的特色產(chǎn)業(yè)帶。大力開展林副產(chǎn)品加工利用，積極發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)、森林旅游業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益多贏。

    12.夯實種苗基礎(chǔ)。建立市場引導(dǎo)、政府監(jiān)督服務(wù)相結(jié)合的種苗生產(chǎn)與供應(yīng)體系。根據(jù)工程建設(shè)需要，以質(zhì)量為核心，以市場需求為導(dǎo)向，扶持建設(shè)一批良種繁育基地，為工程建設(shè)提供品種對路、質(zhì)量優(yōu)良、規(guī)格齊全、結(jié)構(gòu)合理的良種壯苗。推行定點育苗（采種）、定向培育、定向供應(yīng)和公開招標、簽訂合同相結(jié)合的供苗方式，提倡就地育苗，就地造林，大力培育鄉(xiāng)土樹種和抗逆性強的優(yōu)良品種。嚴格控制長途、跨區(qū)域調(diào)運使用苗木，加強種苗檢驗檢疫，確保良種壯苗使用率達到90%以上。

    五、創(chuàng)新工程建設(shè)組織管理

    13.創(chuàng)新工程建設(shè)機制。建立市場配置、政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)相匹配的組織有序、互為補充和充滿活力的工程建設(shè)機制。發(fā)揮市場配置資源的決定作用，引導(dǎo)生產(chǎn)要素積極有序進入防護林建設(shè)。發(fā)揮各級政府在政策法規(guī)、組織管理、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)布局、督導(dǎo)檢查等公共管理和服務(wù)方面的主導(dǎo)作用，提升生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。發(fā)揮農(nóng)民群眾在造林、經(jīng)營、管護等工程建設(shè)各環(huán)節(jié)的主體作用，完善集體林權(quán)制度改革，充分尊重農(nóng)民對承包林地的使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔保等權(quán)利，維護農(nóng)民參與工程建設(shè)的權(quán)益。發(fā)揮非公有制經(jīng)濟主體在工程建設(shè)中的重要作用，制定各項優(yōu)惠政策，積極鼓勵捐資造林、森林認購等，激發(fā)工程建設(shè)活力。推行以專業(yè)隊伍造林為主的建設(shè)模式，逐步形成統(tǒng)一造林、統(tǒng)一管護、分戶確權(quán)收益的建設(shè)格局。

    14.完善防護林管理機制。建立和完善規(guī)劃落實、質(zhì)量檢查、績效評估、情況通報、計劃資金、考核獎勵等管理制度。百萬畝防護林基地建設(shè)項目、黃土高原綜合治理林業(yè)示范建設(shè)等重點區(qū)域治理項目，逐步實行按項目管理，由各省級林業(yè)主管部門組織編制年度實施方案，報國家林業(yè)局三北工程管理部門審批備案。項目一經(jīng)審批，要嚴格按照批準的方案實施，不得隨意變更建設(shè)地點、內(nèi)容、資金等。建立重點工程報告制度，各級林業(yè)主管部門定期向上級工程管理部門報送工程營造林進度、計劃執(zhí)行、任務(wù)完成、情況分析等信息，加強督導(dǎo)檢查，及時通報工程建設(shè)情況。

    15.建立和完善工程建設(shè)質(zhì)量控制體系。推行全過程質(zhì)量管理，將規(guī)劃計劃、實施方案、年度任務(wù)、作業(yè)設(shè)計、種苗供給、整地栽植、撫育管護等主要工序納入工程建設(shè)管理范疇。實行項目法人制、合同制，積極推行招投標制和監(jiān)理制。因不可抗拒的干旱、洪水、冰雹等自然因素造成的造林面積損失，經(jīng)省級工程管理部門組織進行認定后，報國家林業(yè)局三北工程管理部門審核報損，列入下一年度工程建設(shè)任務(wù)。完善縣級自查、省級復(fù)查、國家抽查的三級質(zhì)量監(jiān)督檢查體系，嚴格落實造林質(zhì)量責任追究制度，采取通報表彰、亮牌警示、調(diào)減任務(wù)等辦法，強化質(zhì)量管理。

    16.嚴格計劃資金管理。加強對計劃編制上報、綜合平衡、審批執(zhí)行的管理。各省級林業(yè)主管部門依據(jù)規(guī)劃和年度任務(wù)完成情況編制下一年度任務(wù)計劃，經(jīng)國家林業(yè)局三北工程管理部門初審匯總后，按程序上報。嚴格執(zhí)行年度計劃，維護計劃的權(quán)威性。工程建設(shè)資金使用必須嚴格遵守《三北防護林體系建設(shè)工程計劃和資金管理辦法》（林規(guī)發(fā)〔2014〕123號），主要用于調(diào)查、規(guī)劃、設(shè)計等前期工作和科技支撐、封山（沙）育林、人工造林、飛播造林、種苗補助、招投標費用等。各省區(qū)市必須按照國家規(guī)定的比例落實配套資金。國家林業(yè)局資金管理部門和三北工程管理部門要加強對工程資金使用情況的監(jiān)督和檢查，組織開展資金稽查。

    六、強化科技支撐

    17.完善防護林建設(shè)的標準體系。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和改善生態(tài)的需要，建立適應(yīng)三北地區(qū)自然立地條件的工程建設(shè)標準體系，制定出臺三北工程造林專項技術(shù)規(guī)定。依據(jù)水分平衡原則，合理確定防護林初植密度。完善封山育林考核辦法，以增加恢復(fù)植被為核心，以控制風(fēng)沙危害和水土流失為驗收標準，突出防護林的生態(tài)功能。根據(jù)立地條件和降水條件，將藤本植物納入工程建設(shè)內(nèi)容。

    18.加強科技推廣和服務(wù)。科技推廣應(yīng)與工程建設(shè)同步設(shè)計、同步實施、同步驗收，各級林業(yè)主管部門應(yīng)積極籌措資金加大科技支撐力度。依托三北地區(qū)林業(yè)科研院所、大專院校，建設(shè)一批集研發(fā)、創(chuàng)新為一體的技術(shù)中心，針對工程區(qū)干旱、鹽堿等困難立地造林難題，開展科技攻關(guān)，突破工程建設(shè)技術(shù)瓶頸，增強科技支撐能力。建設(shè)一批代表性強、輻射面廣的林業(yè)科技綜合示范區(qū)，總結(jié)探索不同類型區(qū)治理模式，為工程建設(shè)提供示范。建立健全技術(shù)服務(wù)和推廣體系，加大科技成果轉(zhuǎn)化力度，提高工程建設(shè)科技貢獻率。

    19.建立和完善工程監(jiān)測與評價體系。按照功能定位，制定三北工程效益監(jiān)測評價方案，完善工程效益監(jiān)測評價體系。分區(qū)域分類型加緊建立一批監(jiān)測點，夯實監(jiān)測評價基礎(chǔ)。加快建設(shè)三北工程營造林管理信息系統(tǒng)，提升工程建設(shè)信息化水平。各級林業(yè)主管部門要定期對工程建設(shè)進行期中和終期評估，及時公布評價結(jié)果，強化社會監(jiān)督，并作為目標責任制考核和安排投資的依據(jù)。

    七、完善工程建設(shè)投融資機制

    20.完善工程投入機制。建立以政府投入為主渠道，大力吸納社會資源和力量參與建設(shè)的投資體系，加大重點治理區(qū)域中央投資力度。積極引導(dǎo)民間資本和各類公益基金投向三北工程。完善投資結(jié)構(gòu)，將造林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、撫育管護納入投資范疇，逐步提高單位面積造林補助標準。改革投入補貼機制，納入工程建設(shè)范圍的造林不分林種樹種、不限比例、不分所有制，同等享受工程建設(shè)補助政策。以成活、成林為依據(jù)，實行分期付款，有條件的建立驗收成林付款制度。全面落實造林補貼資金直補到戶政策。將退化林分修復(fù)納入工程新造林范圍，享受新造林補貼政策。逐步加大對林木良種、木本糧油、特色林果、珍貴樹種及大徑材培育、生物質(zhì)能源林等補貼力度。

    21.落實和完善生態(tài)補償政策。三北工程營造的生態(tài)公益林，原則上納入國家和地方生態(tài)公益林補償范圍。非國有生態(tài)公益林在明確權(quán)屬和補償主體的前提下，可探索建立政府直接收購公益林的制度。嚴格治理責任，在工程建設(shè)區(qū)從事礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用活動的經(jīng)濟主體，負責礦區(qū)植被的恢復(fù)與重建。積極探索建立跨區(qū)域生態(tài)補償機制。

    22.落實國家惠林金融扶持政策。認真落實國家對沙產(chǎn)業(yè)開發(fā)、山區(qū)綜合開發(fā)、林業(yè)資源開發(fā)等經(jīng)營活動的信貸支持政策，對符合中央財政貼息規(guī)定的項目進行重點扶持。建立和完善工程建設(shè)林業(yè)信貸擔保機制，拓寬信貸擔保物范圍。完善政府扶持的林業(yè)保險機制，積極推進政策性森林保險工作，增強三北工程建設(shè)項目的抗風(fēng)險能力。

    八、改進和加強組織領(lǐng)導(dǎo)

    23.加強工程建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)。三北工程是我國重大生態(tài)修復(fù)工程和重要的社會公益事業(yè)，組織實施好工程建設(shè)是各級林業(yè)主管部門的重要職責。各級林業(yè)主管部門要定期向同級人民政府匯報工程進展情況，主動加強同各有關(guān)部門的溝通，爭取支持。要健全領(lǐng)導(dǎo)責任制，定期對工程建設(shè)進行目標考核，對作出突出貢獻的單位和個人給予表彰獎勵。積極開展國際交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒先進的治理經(jīng)驗和措施。

    24.強化隊伍建設(shè)。建立上下貫通、協(xié)調(diào)有力、運行高效的組織管理體系，完善工程管理機構(gòu)，健全管理隊伍。強化基層林業(yè)站在工程建設(shè)中的政策宣傳、資源管護、林政執(zhí)法、生產(chǎn)組織、科技推廣、社會化服務(wù)等職能和作用，夯實工程建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)。加強基層林業(yè)主管部門能力建設(shè)，開展多形式、多層次的技術(shù)培訓(xùn)，提高基層技術(shù)人員和管理人員的科技素質(zhì)和管理水平。

    25.搞好工程建設(shè)的宣傳發(fā)動。各級林業(yè)主管部門，要拓展渠道，大力宣傳三北工程在改善生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建北方生態(tài)屏障、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國等方面的重要作用，提高全社會的生態(tài)文明意識。要主動聯(lián)系人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、婦聯(lián)、共青團和其他社會團體，充分發(fā)揮其在三北工程建設(shè)中的重要作用，動員社會各方面力量，支持和關(guān)心三北工程建設(shè)事業(yè)，形成全社會共建三北工程的強大合力。

    本意見有效期至2020年12月31日。                                                   國家林業(yè)局